本文来自微信公众号：Internet Law Review，作者：杰拉德·迪皮波、弗朗西斯卡·吉雷蒂、本杰明·莱南，原文标题：《兰德研究 | 超越关税！当美国深陷关税泥潭，中国产业战略的全球化启示》，头图来自：视觉中国
特朗普政府正试图通过对贸易伙伴征收关税来刺激美国的工业复兴。而作为美国关税的主要目标，中国经历了历史上最大规模的工业扩张，在一代人的时间里从贫困国家崛起成为全球最大的制造国和出口国。无论美国是否承认，中国的成功并不只是源于政治体制的差异，更在于其超越了“关税”的长期产业规划。
WTO近期的研究表明，关税不仅仅是增加收入或保护国内产业的工具，它更是一种政策杠杆，具有广泛且往往意想不到的后果。关税在短期内的吸引力，可能会掩盖其对通胀、竞争力和国际合作的长期成本。
在贸易紧张局势日益加剧的世界中，清晰地审视这些权衡比以往任何时候都更加重要，在这场全球关税战中有必要总结中国的经验。
一、中国不依赖传统的进口替代
中国的产业政策雄心勃勃，运用多种工具，例如补贴、税收抵免、廉价土地、政府采购、本地化要求以及与国家挂钩的贷款和投资。此外，中国的政治经济特征使其能够对产业和金融部门进行战略性引导。
传统的进口替代战略主要依靠关税和非关税壁垒，让国内企业在受保护的市场中扩张。然而中国产业升级的策略远比传统的进口替代战略复杂得多。
尽管实现自给自足的重要性和步伐日益加快，但中国规划者清楚哪些产品和技术中国有能力在国内生产，哪些必须从国外进口。国内无法生产的产品可以进口或囤积，直到“自主创新”措施允许中国企业开发替代品。中国政策制定者避免了通过提高进口投入品的成本来损害出口竞争力。
如下图（图1），过去20年来，中国的关税负担有所下降，前期较高的税率更多地反映了当时中国税收体系的不完善，而非其产业战略。
资料来源：美国经济分析局、美国财政服务局、中国国家统计局和中国财政部
中国曾严重依赖外国直接投资来发展其制造业，尤其是出口业。中国对外国直接投资的开放态度使其有别于其他采用“东亚发展模式”的经济体。中国欢迎来自发达经济体的投资，并鼓励（或在某些行业要求）合资企业，以促进技术转让和技能提升，并在 20 世纪 90 年代和 21 世纪初达到顶峰。外国直接投资对于中国意欲优先发展产业，尤其是高科技领域很重要。
21 世纪初，外商投资企业主导了中国的出口增长，但自 21 世纪 10 年代以来，中国民营制造企业已占据主导地位（图 2），这反映出中国“自主创新”战略至少部分取得了成功。
资料来源：中国海关总署通过 CEIC 提供
中国在产业政策和外商投资方面采取了全方位的方针，加之改革以及不断增长且竞争激烈的国内市场，使其走上了成为世界顶级制造业大国的道路。到2010年，中国制造业增加值已超过美国（图3）。然而，就全球市场份额流失而言，最大的输家并非美国，而是日本。
资料来源：经合组织
二、中国的规划是长期的，而且通常可以预测
中国政府倾向于规划长期的科技产业发展。有些规划跨越十年甚至更久，例如《中长期科学和技术规划纲要（2021-2035）》和《中国制造2025》。其他规划则更为常规，例如中央和地方政府层层递进的五年规划。许多规划是针对特定行业的，例如《新能源汽车产业发展规划（2021-2035）》和《机器人产业发展“十四五”规划（2021-2025）》。
这些文件设定目标，是指导利益相关者，协调中央和地方各级党政机构，并建立一定的可预测性和透明度，以增强营商环境。当中国需要应对意外情况时，它可以更新计划并提供新的战略指导。
投资者通常认为，包括新兴技术在内的优先领域是相对安全的投资，且在一定程度上得到了中国政府的支持，这种做法有助于吸引投资并促进创新，不过也可能在需求低于预期的行业中出现产能过剩。
三、中国没有完全依赖出口导向型增长
自2000年代末以来，中国的出口并未对其经济增长产生显著的拉动作用。中国的贸易依存度（商品进出口占GDP的比重）在此期间达到顶峰（图4）。近年来，由于中国国内需求疲软，净出口发挥了更大的作用，但中国政府深知，其可持续增长不能完全依赖出口。中国2025年经济规划的重点是促进国内消费。为了应对4月份中美贸易战的升级，官方媒体呼吁刺激国内消费。
资料来源：美国经济分析局、中国海关总署、国际货币基金组织、中国国家统计局以及 CEIC 提供的美国人口普查局
中国经济规模相对于全球经济而言过于庞大，难以依靠出口实现持续增长。如果中国试图依赖出口，其他国家（包括发展中经济体）很可能会通过设置贸易壁垒进行抵制。20世纪90年代和21世纪初，中国在全球出口中的份额超过了其在全球国内需求（其内部市场）中的份额，但此后，其国内需求在全球的份额有所上升（图5）。
作为全球最大经济体，美国也将面临类似的挑战。其在全球经济中的份额与其在全球出口中的份额之间的差距要大得多。
资料来源：世界银行通过 CEIC
四、中国不再低估汇率以促进出口
从21世纪初到2014年左右，中国一直人为地将人民币汇率维持在低位，以促进出口并积累外汇储备作为缓冲。然而，自2015年以来，中国央行和国有商业银行的干预措施更多地是为了支撑汇率，而非压低汇率，部分原因是担心资本外流。中国的汇率政策优先考虑经济和金融稳定，而非出口。
中国、其他亚洲经济体以及其他新兴市场将经常账户（贸易）盈余转化为官方储备的速度超过了其经济增长的速度（见图 6）。这一时期在 21 世纪 10 年代结束。这使得那种认为美元作为全球首要储备货币的地位迫使美国出现经常账户（贸易）赤字的观点变得复杂。即便这种观点在一定程度上是正确的，那么推动这一趋势的也是私人投资者，而非像中国这样的政府。
资料来源：IMF
五、中国注重生产力，而非就业
中国的技术产业政策旨在提升价值链，引领未来技术，赢得全球市场份额，并实现自力更生，同时着眼于国家安全。
而创造就业机会并非中国政府的首要关注点，相反，中国制造业的重点是自动化。随着企业采用人工智能、机器人技术和先进制造技术，工厂被设计为无需人工运转。中国的机器人密度，即人均工业机器人数量在四年内翻了一番。截至2023年，中国的机器人密度已超过美国。
尽管如此，中国制造业工资与美国的趋同程度，至少在总体水平上是如此，即便不是跨行业层面，也比其制造业劳动生产率与美国的趋同程度更高（图7）。再加上中国人口老龄化，这有助于解释中国为何专注于制造业自动化而非创造就业。
资料来源：亚洲生产力组织、美国经济分析局、美国劳工统计局、中国人力资源和社会保障部以及中国国家统计局
六、投资政府资助的研发
北京还加倍增加了研发支出，包括增加对技术相关研发的税收优惠，以及近期大力拓展基础研究。
中国的大部分研发支出由企业承担，但政府的研发支出增长迅速。北京的科技预算已连续十多年超过GDP的0.8%。按购买力平价计算，中国在研发支出方面有望超越美国（图8）。
资料来源：OECD
创新和生产力对于全球制造业竞争力至关重要。然而由于美国的成本高于中国，美国制造业可能需要更高的自动化程度。这意味着制造业在美国经济中所占份额的任何增长，都可能无法与制造业在就业中所占份额的任何增长相匹配。
美国制造业的增长可以改善创新和国家安全，但它并非就业增长的最佳途径，也不太可能“挽回”21世纪初流失的就业岗位。
本文来自微信公众号：Internet Law Review，作者：杰拉德·迪皮波、弗朗西斯卡·吉雷蒂、本杰明·莱南